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财政部92号文件:PPP项目强监管时代来临!

发布日期:2017-12-21

中国财政部正在让此前经历了四年猛跑的PPP(即政府与社会资本合作)项目热潮慢下来,并进行规范。


2017年11月16日,财政部发出《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(简称《通知》),其中明确:进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。


财政部发布的政策,主要包括两方面内容,一是要严格新项目入库标准,二是要清理已入库项目。


据经济观察报了解,这还是只是第一步,之后财政部将会继续出台规范PPP的相关政策。具体措施包括:强化10%的支出红线;强化两评(财政可承受能力和物有所值评价)并且将建立完善的PPP支出监测体系。


一位PPP监管部门人士对经济观察报坦言,将不规范的PPP项目清理出项目库,是为了防范金融风险,监管层从未承诺进入PPP项目库的项目会进行政府担保或者兜底。


“PPP项目入库,是责、权、利的充分划分,若是项目出现问题,需划分、划清责任,它并非财政的隐性担保,当然进入项目库对项目会有一定的增信作用。”这位来自监管部门的人士告诉记者。


禁止和清退


自2017年年初以来,财政部就一直不断地对PPP进行规范。


2017年11月1日,财政部副部长史耀斌在第三届中国PPP融资论坛中表示在PPP改革实践中,一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险。


一周后,江苏省财政厅发布我国首个地方版强化政府和社会资本合作(PPP)监管的规范文件,从地方层面再度强调严禁借PPP模式变相举债融资,坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。


此时中国的PPP产业已经发展成了总投资额超过十万亿元的投资规模。按照财政部PPP中心数据,截至2017年9月末,全国入库项目合计14220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。


面对如此庞大的项目库,财政部也在进行筛选评估。财政部金融司司长王毅公开表示,财政部组织开展项目库集中清理,对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目,特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制,以及过度依赖政府付费的项目,要予以剔除。


财政部在11月16日出台的《通知》中,明确了将被清除出PPP项目库的相关标准。其中不适宜采用PPP模式实施的、前期准备工作不到位的、未建立按效付费机制的项目一律不得进入项目库,已经入库的也将会被清理。同时,现有项目库内未按规定开展“两个论证”的、不宜继续采用PPP模式实施的、不符合规范运作要求的、构成违法违规举债担保的、未按规定进行信息公开的项目将被清退。


PPP项目库中不规范的项目只是这几年来PPP发展的一个缩影。地方政府依然没有改变融资冲动,地方政府经济建设任务,过度使用PPP,超过财政承受能力限制范围使用PPP。而一些地方政府将一些不适合的项目做成PPP项目,造成了政府付费类PPP项目中,社会资本只针对前端的工程利润,规避了后期运营。


这些无不意味着中国这轮PPP的发展已经到了一个拐点。从中国PPP的监管部门的态度看,PPP还会继续推进,但是PPP的推进速度将会降下来。


这三年政府对PPP初步建立了一个系统,包括操作流程,管理规范,还有信息系统,更重要的达成了推动PPP的共识,认识到了规范的PPP能够控制地方债务。


但是规范并不意味着停摆,来自PPP监管部门的人士告诉经济观察报,规范PPP,是为了提质增效,当然PPP不会像前三年那样高速发展。现在,PPP的发展速度会慢下来,但是效率和质量会提升上去。


资本金穿透


“资本金穿透”的要求,是财政部金融司司长王毅在2017年11月初的一个公开论坛中提出的。王毅表示,一些地方、一些项目出现了自有资金实力不足的现象,举债借贷参与PPP,小股大债叠加风险。对此,王毅特别强调,要坚持资本金的管理。“要求对资本金做真正的穿透,而不要让政府所谓的各种公共性的基金、投资性的基金小马拉大车,更不要让社会的资本参与方用借来的钱作为资本金,再用银行的钱做运营。”


王毅称,政府和合作伙伴一定要掏出真金白银,拿自有资本做资本金。资本金之外可以去融资,但资金结构必须合理。不少社会资本自有资金实力不足,“穿透”看资本金都是借款,“小马拉大车”。这种情况下,社会资本难以分担长期的风险,PPP这个好的机制难以发挥应有作用。


对于资本金穿透,在薛涛看来,就是要追查PPP中项目的资本金来源,不能是借债,不能是固定的回报。


薛涛给记者分析,为什么进行资本金穿透,首先避免高杠杆带来的金融风险,其次便是防止社会资本方的资本金全是借款,没有达到共担风险的目的,甚至会从客观上带来套工程利润提前走人的现象。


来自PPP监管部门的人士则对经济观察报表示,资本金穿透主要是针对资本金不能用债务资金。PPP主要依靠未来的收益,而不是将资本金虚化。这样可以打破重工程轻运营的结局,也可以有效的防止运营期间出现问题。“资本金穿透管理可以有效的去杠杆,降低企业负债,可以迫使金融机构投资PPP,一是获得投资利息回报,其次是获得股权回报,也就是运营利润回报,还可以获得资产溢价的增值回报。若是PPP项目出现问题,可以用资本金来有效延缓时间,给政府和社会资本寻找到解决公共服务的途径和方法。这样PPP的速度肯定会降下来,但是质量肯定上去。”上述来自PPP监管部门的人士表示。


王毅还公开指出,地方政府方面,过于重视融资对经济增长的拉动,而轻视长效机制的塑造;过于重视短期投资效果,而轻视长期风险防范。社会资本方面,注重短期利益而轻视长期运营,“项目建好就拿钱、项目落地就走人”。中介组织方面,PPP刚刚起步,中介组织经验不足,对PPP相关法律、制度、税收等还在逐步熟悉的过程当中,“在干中学、边干边学”。中介市场缺乏行业自律和政府有效监管,服务水平还有待提高。


王毅表示,财政部下一步将从四个方面来推动PPP工作:第一、从单纯关注项目落地数量,向关注项目规范性转变。第二、从重视增量项目,向更加重视存量项目转变。第三、从关注短期效益,向关注中长期效益转变。第四、在力所能及的情况下,更好地推动我国企业以PPP模式“走出去”,支持“一带一路”发展。


据悉,未来财政部将会继续出台规范PPP的相关政策。比如:强化10%的支出红线,强化两评(财政可承受能力和物有所值评价)并且将建立完善的PPP支出监测体系。


2017年11月10日,国家发展改革委出台了《关于全面深化价格机制改革的意见》(以下简称《意见》),对未来三年价格机制改革进行了系统谋划和全面部署。其中提出,完善政府和社会资本合作(PPP)项目价格调整机制,促进政府和社会资本合作模式推广。


新阶段的政策越来越清晰,未来PPP从数量上讲,总量高峰期已经过了,每年地方政府推出的PPP项目,2017年应该是一个高峰,以后数量大幅增加的可能性很小了。从2014年到现在起飞阶段,有些不规范的地方,接下来会越来越规范,从行业上讲不是公共服务的项目,风险分配不合理、运作不规范的、不接受上级政府监管的项目被清除出项目库。政府付费的这扇门越关越紧,价格进行调整,使用者付费的项目会增加。


有地方财政人士敏感地发现,“涉及工程建设,无运营内容的”项目,以后可能难以入库。他对21世纪经济报道记者表示,PPP项目管理越来越严,PPP模式适用的范围在收窄。


新增PPP项目条件在收紧,存量项目标准也在提高。一时之间,有业内人士讨论,如果按照新标准执行,官方PPP项目库中现有的17万亿元项目还会剩下多少,预计这个比例不会太高。


严控隐性债务增量


11月16日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,下文简称“92号文”),旨在落实全国金融工作会议精神,进一步规范PPP项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。


不少业内人士对该文件的出台,早有准备。浦发银行总行PPP中心副主任郑大卫对21世纪经济报道记者表示,PPP跑马圈地的时代已经过去,现在的项目要提质增效。PPP项目越规范透明,比如不突破10%财政红线,金融机构担心会减少,那些有核心运营能力的专业机构,也能在PPP市场中进一步胜出。


有地方财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示,今年7月份财政系统的一次内部会议上,就已经提到要规范PPP项目库的管理。


11月1日,在第三届中国PPP融资论坛上,财政部副部长史耀斌对外释放了“抓规范、严监管、控风险”的信号。史耀斌指出,严把PPP模式的适用范围和边界,防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资,坚决剔除不规范项目。规范项目开发,不触底线、不碰红线,做真PPP项目。


11月9日,江苏省财政厅发文,提出要严控无现金流、完全政府付费类项目,PPP项目监管趋严的认识进一步强化。


经过四年的发展,我国落地的PPP项目投资额超过4万亿,还有大量执行或储备中的PPP项目,我国已经成为全球规模最大的PPP市场。不少业内人士已有共识,PPP项目应该进入规范发展阶段。


92号文明确了不适宜采用PPP模式的项目不得入库,包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。


其中“仅涉及工程建设,无运营内容的”规定,引起上述地方财政人士的注意。他对21世纪经济报道记者表示,对地方直接的影响是融资更难,像纯政府付费、工程类的、没有运营的基建项目,之前还能使用PPP模式来融资,但现在融资渠道在收窄。


上述地方财政厅相关负责人直言,前几年PPP市场谈得较多的是落地难的问题,今年的风向发生转变,侧重在对地方隐性债务,或有财政支出增长方面的担忧。


集中清理入库项目


除了严控新入库项目之外,存量入库的17万亿PPP项目将面临集中清理的命运。


92号文要求各级财政部门应按项目所处阶段,将项目库分为储备清单和管理库:处于识别阶段的项目,纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库。


郑大卫表示,将PPP项目库分成管理库和储备库,是为了加强管理。项目规模超过17万亿,但不能光看库里的项目数量,而要看优质的、合规的、能够落地的项目数量。


截至今年9月底,我国已进入开发阶段的PPP项目(管理库)达6778个,总投资约10.1万亿元;还有7442个投资总额约7.66万亿元的项目,纳入了PPP项目储备清单——总投资规模达到17.78万亿元。


92号文指出,不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开的项目等,应予以清退。


包括尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的;政府向社会资本承诺固定收益回报等。


有机构人士对21世纪经济报道记者表示,地方融资平台作为PPP项目社会资本方的,部分地方存在这样的问题,未来如何整改还没有很好的出路。


除了此前多番强调的不能变相融资、兜底回购等,足额缴纳资本金、严控融资倍数也被明确提出。


正如11月1日,财政部金融司司长王毅在第三届PPP融资论坛上所言,要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的规范。


                                                                                                                                                     (文章转自经济观察报

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